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智慧城市網(wǎng) 視點跟蹤】2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”)，創(chuàng)造性地提出了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的制度構(gòu)想，成為促進數(shù)據(jù)要素流通，保障各方權(quán)益，激活數(shù)據(jù)要素價值的關(guān)鍵制度支撐。在“數(shù)據(jù)二十條”的基礎(chǔ)框架下，緊密結(jié)合數(shù)據(jù)特性、發(fā)展規(guī)律和最新實踐，進一步落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度，對于打破數(shù)據(jù)流通開發(fā)利用障礙，促進數(shù)據(jù)要素價值釋放具有重要價值。
一、深刻把握進一步落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度的重大意義
(一)統(tǒng)一概念認知，夯實數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的共識基礎(chǔ)
當前實踐中，各方對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的客體范圍、具體含義、權(quán)利關(guān)系及取得方式等存在不同理解，易引發(fā)市場爭議，制約數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，通過清晰界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)客體、明確權(quán)屬關(guān)系與權(quán)利取得規(guī)則，為政府、企業(yè)、個人等多元主體提供統(tǒng)一、清晰的操作指引，能夠定分止爭，穩(wěn)定權(quán)屬預(yù)期，減少市場主體因產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致的開發(fā)顧慮，大幅提升各方合規(guī)利用數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)價值的主動性和積極性。
(二)激發(fā)流通活力，筑牢數(shù)據(jù)市場繁榮壯大的制度基石
權(quán)屬不清、合規(guī)邊界模糊導(dǎo)致的交易成本高企、市場活力不足，是當前數(shù)據(jù)流通交易的突出痛點。落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，通過對數(shù)據(jù)持有、使用、經(jīng)營等權(quán)利進行科學(xué)分割與明晰界定，為數(shù)據(jù)流通構(gòu)建起穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，可有效消除交易主體的合規(guī)不確定性，降低制度性交易成本。這一更加細化的制度設(shè)計能推動數(shù)據(jù)要素更順暢地在不同場景、不同主體間有序流轉(zhuǎn)、高效配置，為培育全國一體化數(shù)據(jù)市場、激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值奠定制度基石。
(三)明晰權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)筑數(shù)據(jù)市場健康發(fā)展的堅實根基
數(shù)據(jù)市場出現(xiàn)的權(quán)屬糾紛、無序利用、安全風(fēng)險等問題，根源之一在于各主體數(shù)據(jù)權(quán)利義務(wù)邊界模糊。落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬及權(quán)利內(nèi)容，能夠劃定各主體的行為紅線與責(zé)任范圍。這既能規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，減少權(quán)屬爭議與市場亂象，也能為落實數(shù)據(jù)安全保護、個人信息保護等要求提供清晰的歸責(zé)依據(jù)，推動形成權(quán)責(zé)一致、監(jiān)管有序、安全可控的市場發(fā)展環(huán)境，保障數(shù)據(jù)市場行穩(wěn)致遠。
二、準確把握數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的主體、客體和關(guān)鍵內(nèi)容
一是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的客體?，F(xiàn)實中，數(shù)據(jù)往往以數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等各種形態(tài)存在，為了避免概念混亂影響理解，考慮到相關(guān)法律法規(guī)對數(shù)據(jù)已有明確定義，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)明確將權(quán)利客體統(tǒng)一界定為數(shù)據(jù)，以提高制度的兼容性和穩(wěn)定性。
二是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和關(guān)系。結(jié)合“數(shù)據(jù)二十條”要求，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)包括持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。其中，持有權(quán)強調(diào)對合法獲取數(shù)據(jù)的直接持有或事實控制，使用權(quán)強調(diào)內(nèi)部使用數(shù)據(jù)或產(chǎn)生衍生數(shù)據(jù)的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)強調(diào)能夠?qū)ν馓峁?shù)據(jù)的權(quán)利。各種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)之間“相互獨立”，即權(quán)利人可以享有三種權(quán)利的一項，多項或全部，不同權(quán)利人也可以同時享有同一數(shù)據(jù)的同一權(quán)利，互不排斥。這一制度設(shè)計淡化了排他性和唯一性的所有權(quán)概念，契合數(shù)據(jù)具有易復(fù)制、非競爭性等特性與數(shù)據(jù)多方共同持有、共同生成的現(xiàn)實情況，既能擱置數(shù)據(jù)權(quán)屬歸屬爭議，又為市場主體界定數(shù)據(jù)權(quán)益、共同促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供可信選擇，同時還增加了制度的彈性和靈活性，為未來的實踐探索預(yù)留了空間。
三是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的取得方式。從實踐經(jīng)驗來看，獲取數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的方式主要有采集生成、衍生創(chuàng)造、合同約定等。享有數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的重要前提條件是獲取數(shù)據(jù)的方式合法合規(guī)。
三、明確典型場景數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置方案
場景一：數(shù)據(jù)采集生成過程
針對數(shù)據(jù)采集生成，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)明確鼓勵有序采集、提升供給質(zhì)量、防止超范圍采集數(shù)據(jù)的基本原則，同時針對數(shù)據(jù)采集生成涉及的多個參與方，明確其產(chǎn)權(quán)配置方案。一是對于數(shù)據(jù)處理者，無論是企業(yè)還是自然人，都明確支持其對合法合規(guī)采集生成的數(shù)據(jù)享有數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)；二是對于民事合同約定的數(shù)據(jù)采集行為，充分保護被采集方的數(shù)據(jù)復(fù)制轉(zhuǎn)移的權(quán)利；三是對于委托處理數(shù)據(jù)的情況，與民法典委托合同的相關(guān)規(guī)定銜接，限制受托人行為，充分保護委托人數(shù)據(jù)權(quán)益。
場景二：數(shù)據(jù)融合利用過程
為充分挖掘并釋放數(shù)據(jù)要素價值，應(yīng)明確鼓勵多源數(shù)據(jù)融合和多主體復(fù)用數(shù)據(jù)的政策導(dǎo)向。一是針對通過自動化程序收集公開數(shù)據(jù)進行復(fù)用的情形，應(yīng)從不侵入網(wǎng)絡(luò)、不干擾服務(wù)、不破壞措施、不損害利益這四個關(guān)鍵方面，對此種行為的合法邊界進行嚴格限定。滿足條件的數(shù)據(jù)處理者對得到的公開數(shù)據(jù)可以擁有持有權(quán)和使用權(quán)。如果想進一步擁有經(jīng)營權(quán)，則還要注意不能實質(zhì)性替代被收集方的產(chǎn)品和服務(wù)。二是針對多個主體合作融合開發(fā)數(shù)據(jù)的情形，應(yīng)首先支持按照合同約定配置產(chǎn)權(quán)，而當合同未約定或約定不明時，各方均享有融合后數(shù)據(jù)的持有權(quán)和使用權(quán)，但只有取得各方一致同意的情況下，才能行使經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)對各方權(quán)益的保護。三是針對龍頭企業(yè)、平臺企業(yè)等具備數(shù)據(jù)優(yōu)勢的特殊主體對外供數(shù)不足的現(xiàn)實問題，應(yīng)著力打破“數(shù)據(jù)孤島”，鼓勵其對外供數(shù)，后續(xù)還應(yīng)探索建立鼓勵數(shù)據(jù)供給的其他制度。
場景三：數(shù)據(jù)創(chuàng)新使用過程
數(shù)據(jù)的價值釋放和增值離不開創(chuàng)新使用原始數(shù)據(jù)，開發(fā)形成更多滿足需求的新數(shù)據(jù)。對此，應(yīng)支持對數(shù)據(jù)進行實質(zhì)性、差異化創(chuàng)新，鼓勵開發(fā)創(chuàng)造衍生數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)處理者可享有衍生數(shù)據(jù)的全部數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。認定衍生數(shù)據(jù)的關(guān)鍵點包括“數(shù)據(jù)內(nèi)容、形式、結(jié)構(gòu)等實質(zhì)改變”“顯著提升數(shù)據(jù)價值”等方面。此外，人工智能領(lǐng)域作為數(shù)據(jù)開發(fā)利用的熱門領(lǐng)域，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展要適配人工智能的發(fā)展，不斷完善。數(shù)據(jù)的創(chuàng)新使用也可能體現(xiàn)在科學(xué)研究、教育教學(xué)等公益事業(yè)以及突發(fā)事件應(yīng)對等公共治理領(lǐng)域。對此應(yīng)鼓勵上述領(lǐng)域中的數(shù)據(jù)合理使用。
四、統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、法治、安全等全鏈條制度體系建設(shè)
數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度的落地生效，并非單一規(guī)則的實施，而是需要構(gòu)建涵蓋登記、流轉(zhuǎn)、法治、安全的全鏈條制度體系，進行全方位的規(guī)劃，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)有機銜接、協(xié)同發(fā)展，形成制度合力。
以登記為抓手，支撐數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定?，F(xiàn)實情況中，經(jīng)營主體可能難以對一些復(fù)雜情景中的數(shù)據(jù)權(quán)屬進行直接判斷，同時在數(shù)據(jù)流通交易實踐中，很多企業(yè)也希望能有可信登記憑證來幫助證明自身數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。目前市場上存在多種登記類型，登記標準各不相同，登記結(jié)果互不相認，不僅加重企業(yè)負擔，也影響數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定效率。為解決上述問題痛點，滿足市場需要，需要建立健全由國家數(shù)據(jù)管理部門統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度，通過鼓勵自愿登記、強調(diào)統(tǒng)籌統(tǒng)一、加強憑證應(yīng)用等，讓數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度成為構(gòu)筑市場信任，降低交易成本，促進數(shù)據(jù)流通的重要基石，為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定提供可信依據(jù)。
以制度為引導(dǎo)，促進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。數(shù)據(jù)資源的高效配置離不開數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在多主體間的流轉(zhuǎn)。合同約定是當前實踐中的常見做法，對此應(yīng)明確支持，同時可以鼓勵各類主體使用數(shù)據(jù)流通交易示范合同降低談判成本。此外，責(zé)任邊界不清將導(dǎo)致市場信任機制難建立，推高數(shù)據(jù)流通交易成本，阻礙市場繁榮。因此，數(shù)據(jù)供需雙方應(yīng)各負其責(zé)，數(shù)據(jù)流通交易服務(wù)機構(gòu)則不得為違法違規(guī)交易提供服務(wù)。
以法治為軌道，保障數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法治體系建設(shè)為有效維護各主體數(shù)據(jù)權(quán)益，解決數(shù)據(jù)權(quán)屬認定、行使、流轉(zhuǎn)過程中的沖突糾紛提供了重要基礎(chǔ)和保障。在立法方面，要加快推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)立法，并與網(wǎng)絡(luò)安全、個人信息保護、反不正當競爭等現(xiàn)有法律法規(guī)做好銜接。在執(zhí)法方面，要規(guī)范執(zhí)法行為，明確違法行為的性質(zhì)，確保過罰相當，給參與數(shù)據(jù)流通開發(fā)利用的各主體設(shè)定清晰的行為準則，營造良好的營商環(huán)境。此外，還要鼓勵建設(shè)與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的爭議解決機制和自律機制，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法律研究和國際法治合作等。
以安全為底線，依法加強數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護。數(shù)據(jù)中承載的信息可能涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等敏感內(nèi)容，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)需要高度重視統(tǒng)籌數(shù)據(jù)發(fā)展和安全，明確安全是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的前提，并把合法合規(guī)貫穿數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、行使全過程，加強數(shù)據(jù)領(lǐng)域的監(jiān)管，嚴格維護國家安全、公共利益和個人合法權(quán)益。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護要堅持平等原則，調(diào)動行政部門、司法部門、社會組織等多方力量形成對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的體系化保護，同時通過數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和新技術(shù)應(yīng)用來支撐數(shù)據(jù)安全保護。
整體而言，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度的落實是一項系統(tǒng)工程，需以統(tǒng)一認知為基礎(chǔ)，以明晰產(chǎn)權(quán)為重點，以場景配置為關(guān)鍵，以全鏈條制度建設(shè)為保障，統(tǒng)籌兼顧效率和公平、發(fā)展和安全，推動制度落地生根、落實落細，破解制約數(shù)據(jù)要素價值釋放的底層瓶頸，加快構(gòu)建具有中國特色的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系。
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